Azione 3: “trasPArenti+1”

Questa sezione fa parte del Rapporto finale sull’attuazione del 2° piano d’azione italiano per l’open government in consultazione dal 27 Ottobre 2016 al 10 Novembre 2016
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Obiettivo azione

L’iniziativa, denominata “trasPArenti +1” è diretta a promuovere e favorire la partecipazione attiva dei cittadini nell’azione di vigilanza condotta dall’A.N.AC. con il duplice scopo di diffondere l’utilizzo dell’istituto dell’accesso civico da parte delle amministrazioni pubbliche e di intensificare gli sforzi di innalzamento della trasparenza intesa come accessibilità totale delle informazioni sui siti istituzionali delle amministrazioni (artt. 1 e 2 del d.lgs. 33/2013).

Per il raggiungimento dello scopo, l’iniziativa prevede la reingegnerizzazione dell’interfaccia web di comunicazione con il cittadino “Campagna trasparenza”, disponibile al sito web www.campagnatrasparenza.it , con interventi mirati a favorire il concreto esercizio della vigilanza partecipativa.
Quadro normativo

Successivamente all’approvazione del Piano OGP ANAC ha intrapreso un’ attività di definizione di un nuovo modello di governance e di organizzazione, nelle more di approvazione del piano di riordino, ai sensi dell’art. 19 comma 3 del decreto legge 24 giugno 2014, n. 90, convertito in legge 11 agosto 2014, n. 114. Con l’intento di integrare ed innovare le proprie competenze e funzioni, infatti, l’ANAC, già dai primi mesi del 2015, ha adottato delibere e atti di organizzazione e di regolamentazione.

In tale contesto, con riferimento alla vigilanza sugli obblighi di pubblicazione previsti dal d.lgs. 33/2013, l’ANAC ha adottato, prima, la delibera 10/2015 concernente l’ «Individuazione dell’autorità amministrativa competente all’irrogazione delle sanzioni relative alla violazione di specifici obblighi di trasparenza (art. 47 del d.lgs. 33/2013)» e, successivamente, il «Regolamento in materia di esercizio del potere sanzionatorio ai sensi dell’articolo 47 del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33» del 15 luglio 2015 (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 176 del 31 luglio 2015), con ciò disciplinando ed organizzando, con ulteriori fasi di attività, la gestione delle nuove attribuzioni in materia sanzionatoria.

Parallelamente, hanno preso avvio i lavori di predisposizione del «Regolamento in materia di attività di vigilanza sul rispetto degli obblighi di trasparenza e sulle misure di prevenzione della corruzione» allo scopo di riorganizzare e uniformare l’attività di vigilanza svolta dell’ANAC in materia di trasparenza ed anticorruzione.

Nel regolamento da emanare è stato previsto:

  • l’onere del segnalante di esperire preventivamente l’accesso civico presso l’amministrazione o ente inadempiente quale condizione necessaria per poter procedere all’inoltro di segnalazioni in materia di trasparenza all’ANAC: ciò al fine di diffondere e promuovere, nei rapporti fra i cittadini e le amministrazioni, l’utilizzo dell’istituto dell’accesso civico;
  • la possibilità per il segnalante di acquisire notizie sullo stato dell’istruttoria svolta dall’Ufficio: ciò anche al fine di promuovere la cultura della vigilanza partecipativa e favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche da parte delle amministrazioni.

Fra i fatti di rilievo del secondo semestre 2015, si riscontra la pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale n. 187 del 13 agosto 2015 della Legge 124/2015 recante «Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche», meglio conosciuta come Legge Madia di Riforma della PA. La legge è costituita da 23 articoli, così suddivisi: artt. 1-7: semplificazioni amministrative; artt. 8-10: organizzazione; artt. 11-15: personale; artt. 16-23: deleghe per la semplificazione normativa.
L’art. 7, rubricato “Revisione e semplificazione delle disposizioni in materia di prevenzione della corruzione, pubblicità e trasparenza” contiene un’importante delega legislativa sulle disposizioni in materia di trasparenza contenute nel d.lgs. 33/2013.

Il secondo semestre del 2015 e il primo semestre dell’anno 2016 sono stati, dunque, sensibilmente influenzati dallo stato di incertezza prodotto sul quadro normativo di riferimento dall’imminente adozione del decreto di modifica delle disposizioni in materia di trasparenza contenute nel d.lgs. 33/2013; ciò ha rallentato i lavori di approvazione del regolamento in materia di «Regolamento in materia di attività di vigilanza sul rispetto degli obblighi di trasparenza e sulle misure di prevenzione della corruzione» e la conseguente attività di definizione di requisiti per lo sviluppo di una nuova piattaforma web, in sostituzione di “Campagna trasparenza”, con interfaccia grafica più evoluta anche nella parte di back end, tale da consentire l’attivazione di strumenti utili alla gestione della base dati delle informazioni acquisite con le segnalazioni dei cittadini.

Corre, infine, il dovere di segnalare che, solo in data 8 giugno 2016, è stato pubblicato in gazzetta ufficiale (Serie generale n. 132), il d.lgs. 97/2016 recante «Revisione e semplificazione delle disposizioni in materia di prevenzione della corruzione, pubblicità e trasparenza, correttivo della legge 6 novembre 2012, n. 190 e del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33, ai sensi dell’articolo 7 della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche» (c.d. Decreto Foia di attuazione della delega in materia di trasparenza di cui al citato art. 7 della l. 124/2015) che modifica in misura rilevante le disposizioni in materia di trasparenza contenute nel d.lgs. 33/2013, con lo scopo di razionalizzare gli obblighi di pubblicazione e ridurre gli oneri gravanti sulle amministrazioni pubbliche.

Interventi realizzati sulla piattaforma web, in sostituzione di “Campagna trasparenza”

Nelle more di adozione del citato regolamento di vigilanza in materia di trasparenza, e pur nell’incertezza del quadro normativo di riferimento per l’attesa del Decreto Foia, allo scopo di dare esecuzione agli impegni assunti con l’azione 3- trasPArenti+1, l’Autorità si è, in ogni caso, adoperata per modificare progressivamente la piattaforma in uso “Campagna trasparenza” rendendola rispondente agli impegni assunti in tema di sensibilizzazione dell’istituto dell’accesso civico e maggiore partecipazione e coinvolgimento dei cittadini all’azione di vigilanza sugli obblighi di pubblicazione previsti dal d.lgs. 33/2013.

Le modifiche realizzate sulla piattaforma “Campagna trasparenza”, peraltro rimasta sempre in esercizio e accessibile tramite il sito dell’Anac, sono state disposte dal Consiglio dell’Autorità nell’adunanza del 20 gennaio 2016 e divenute operative a partire dal 12 febbraio 2016.
Gli interventi realizzati hanno comportato:

  • l’inserimento di moduli di controllo sulle segnalazioni trasmesse dagli utenti, dirette a consentire l’acquisizione sulla piattaforma solo di quelle che contengono l’espressa indicazione degli estremi comprovanti l’avvenuto esercizio dell’accesso civico di cui all’art. 5 del d.lgs. 33/2013;
  • l’attivazione di funzionalità di invio automatico al segnalante di messaggi sullo stato di lavorazione della segnalazione.

Il giudizio del Meccanismo indipendente di valutazione (IRM)

Nel Progress Report 2014-2015 [1], elaborato dal Meccanismo Indipendente di Valutazione (IRM), l’Azione 3 “trasPArenti +1” «non è considerata sufficientemente ambiziosa, giacché mira solo ad aggiornare un’iniziativa esistente […] già in uso ai cittadini». Nel rapporto si legge ancora che «il potenziale innovativo [dell’iniziativa] è basso e l’Agenzia riconosce che l’azione fa in realtà parte di un processo di revisione dello strumento».
Si sostiene, inoltre, che «l’aggiornamento della piattaforma sembra essere più funzionale alle esigenze dell’ANAC che a quelle dei cittadini» e che « gli Stakeholder considerano l’azione ad impatto limitato».
Una delle modifiche apportate, infatti, «limita la possibilità di dialogare con ANAC solo a coloro che hanno già utilizzato lo strumento dell’accesso civico per richiedere informazioni».

L’Autorità rispetta l’indipendenza di giudizio espresso dai ricercatori IRM a proposito dell’ l’Azione 3 “trasPArenti+1” ma ritiene, sui rilievi formulati, di dover effettuare le seguenti precisazioni.
L’iniziativa all’esame ha fra i suoi obiettivi principali non quello di “aumentare il dialogo con Anac” quanto piuttosto di innalzare il “grado di apertura e trasparenza” delle pubbliche amministrazioni e il rapporto fra queste ed i cittadini; in tal senso, con lo scopo di favorire la partecipazione attiva dei cittadini e facilitare i rapporti che gli stessi possono intrattenere con le pubbliche amministrazioni, si persegue l’intento già espresso dall’Autorità nel comunicato del 15 ottobre 2014, avente ad oggetto «L’istituto dell’accesso civico: responsabilità delle pubbliche amministrazioni e opportunità per la società civile»;[2] in tale documento veniva, infatti, enfatizzata l’importanza e l’opportunità riconosciuta all’utilizzo dell’istituto dell’accesso civico, diritto / dovere introdotto con il d.lgs. 33/2013, ai fini della instaurazione di rapporti fra cittadino ed amministrazione funzionali al più efficace perseguimento dell’obiettivo collettivo della sana gestione della res pubblica.

L’autorità ritiene che l’intervento realizzato sulla piattaforma web sia andato proprio in questa direzione contribuendo, peraltro, ad innalzare il livello di conoscenza di uno strumento, quello dell’accesso civico, previsto dal legislatore ad uso e consumo del cittadino che, partecipando attivamente all’attività amministrativa ha la possibilità di esercitare “consapevolmente” un controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche.

Nella medesima direzione va, peraltro, il recente d.lgs. 97/2016 (c.d. Decreto FOIA) che, con la previsione di un accesso civico “generalizzato”, amplifica significativamente i casi di ricorso all’accesso civico, quale strumento primario di partecipazione attiva dei cittadini e controllo sulla corretta gestione delle risorse pubbliche.
Risultati raggiunti mediante l’iniziativa “trasPArenti+1”

Occorre, peraltro, osservare che la piattaforma “Comunica con l’Autorità” (alias “Campagna trasparenza”), è stata ampiamente utilizzata dall’Autorità, nel corso del 2015 (ma era operativa già nel 2014), da un lato, per l’acquisizione dall’esterno di segnalazioni in materia di trasparenza e l’attivazione di procedimenti finalizzati all’adeguamento delle sezioni “Amministrazione trasparente” degli enti e amministrazioni, dall’altro, per l’elaborazione di dati e informazioni utili a rendicontare all’esterno l’attività di vigilanza svolta in materia di trasparenza.

Da ultimo, occorre, infatti, rilevare il ruolo di primo ordine che la “base dati” della piattaforma “Campagna trasparenza”, sia pure coi limiti dei mancati sviluppi software di cui è stato fatto cenno, ha rivestito anche nella stessa redazione del paragrafo della Relazione annuale del 2016, presentata dall’Anac in data 14 luglio 2016, dedicato all’attività di vigilanza in materia di trasparenza.

Nel suddetto documento, a proposito dell’attività di vigilanza svolta nel corso del 2015, si legge che «Alla base del processo di vigilanza vi è la piattaforma web di comunicazione con il cittadino, denominata “Campagna trasparenza”, mediante la quale è possibile acquisire, in via telematica e in forma modulare, le segnalazioni sulle violazioni degli obblighi di pubblicazione. L’utilizzo della piattaforma ha favorito l’acquisizione di informazioni sui livelli percepiti di trasparenza nelle PA e ha permesso all’Autorità di stilare una mappatura puntuale degli elementi identificativi delle segnalazioni, propedeutica per intervenire sulle amministrazioni in maniera organica e con adeguata programmazione».
La piattaforma web, in sostanza, ha permesso un esame, non solo numerico, ma anche qualitativo dell’attività svolta, ed un significativo innalzamento delle informazioni disponibili per lo svolgimento di azioni di intervento correttivo.
La Relazione annuale del 2016 riporta testualmente che «dal 1 gennaio al 31 dicembre 2015 i moduli di segnalazione trasmessi tramite la piattaforma web “Campagna trasparenza” sono stati 1.435 (+90% rispetto al 2014), con riferimento a 542 amministrazioni/enti (+59%). Le segnalazioni sono state presentate a titolo personale (nell’81% dei casi, + 13% rispetto al 2014) o per conto di un’associazione (13%, -3% rispetto al 2014) e solo nel 4% dei casi (-10% rispetto al 2014) per conto di amministrazioni pubbliche; trascurabile è la quota di segnalazioni trasmesse dagli OIV (0,8%) o dai RT (0,3%) i quali, tuttavia, si servono della piattaforma web per segnalazioni sull’assolvimento degli obblighi di pubblicazione dei dati concernenti gli organi politici anche al fine di consentire all’Autorità l’avvio dello specifico procedimento sanzionatorio… Dall’analisi dei contenuti delle segnalazioni pervenute nel 2015, […], emerge che nel 16,5% dei casi è stata rilevata la totale assenza (7%) o la carenza generalizzata (9,5) della sezione “Amministrazione trasparente” dei siti web istituzionali, in lieve aumento rispetto al 15,5% registrato nel 2014. Il restante 83,5% delle segnalazioni ha avuto a oggetto presunte violazioni di specifici obblighi di pubblicazione».
Quanto testualmente documentato per mostrare l’impatto positivo che l’utilizzo della piattaforma web “Campagna trasparenza” ha avuto nell’adozione da parte dell’Autorità di un modello di vigilanza ispirato a un approccio di “accompagnamento” delle amministrazioni verso un progressivo adeguamento alle regole della trasparenza con piena capacità di misurare e rendicontare all’esterno il grado di efficacia delle policies dell’Autorità nell’azione di contrasto all’illegalità.
Fatti intervenuti successivamente alla conclusione del Piano

Corre il dovere, infine, di informare, quale fatto intervenuto successivamente alla conclusione del Piano, la valutazione, allo stato in discussione, di disabilitare la piattaforma web “Campagna trasparenza” per consentire l’effettuazione di interventi tecnici di adeguamento del sistema alle nuove disposizioni normative in materia di trasparenza introdotte con il citato d.lgs. 97/2016 (c.d. Decreto Foia).
I cittadini potranno, comunque, continuare a trasmettere, attraverso la PEC istituzionale, le segnalazioni in materia di trasparenza.

[1] Il documento è consultabile al link http://www.opengovpartnership.org/sites/default/files/Italy14-15_Final_Italian.pdf .
[2] Il documento è consultabile al link http://www.anticorruzione.it/portal/public/classic/AttivitaAutorita/Trasparenza/AttiMateriaTrasparenza/AccessoCivico

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