Sostegno e tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti (c.d. whistleblowing)

Consultazione chiusa

Questa Azione è stata sottoposta a consultazione pubblica dal 16 luglio 2016 al 31 agosto 2016. Tutti i contributi inviati dagli utenti sono visualizzabili in fondo alla pagina.

16.
Sostegno e tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti
(c.d. whistleblowers)

 

Descrizione breve
Definire prassi e procedure che raccolgano le segnalazioni di dipendenti pubblici su condotte illecite di varia natura e realizzare una applicazione software basata su web per la gestione delle segnalazioni di condotte illecite che assicuri la tutela della riservatezza del segnalante ai sensi dell’art. 54bis del d.lgs. n.165/2001.

 

Obiettivo generale
Assicurare efficacia alle policy istituzionali di accompagnamento e orientamento per coloro che agiscono in difesa del pubblico interesse durante l’attività lavorativa all’interno di un’organizzazione pubblica (whistleblower).

 

Amministrazione responsabile Altre PA coinvolte Altri soggetti coinvolti Periodo di attuazione
ANAC Tutte le PA Associazioni civiche, Open Government Forum 2016 -2018
Azione Nuova Azione già in corso

 

Situazione attuale
La legge 6 novembre 2012, n. 190 ha recepito in Italia il whistleblowing, ossia la disciplina di tutela di chi segnala illeciti, sia pure limitatamente all’ambito della pubblica amministrazione.

L’Autorità Nazionale Anticorruzione è divenuta destinataria di segnalazioni di whistleblowing in virtù del d.l. 90/2014.

Con determina n. 6 del 28 aprile 2015, l’Autorità ha fornito le “Linee guida in materia di tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti (c.d. whistleblower)” con cui ha dato indicazioni, tra l’altro,circa la procedura per l’efficace gestione delle segnalazioni con evidenza di ruoli e fasi, forme di tutela a soggetti diversi dai dipendenti pubblici.

L’Anac ha realizzato un monitoraggio sullo stato dell’arte del whistleblowing in Italia per conoscere il suo stato di applicazione con lo scopo anche di individuare alcune caratteristiche del segnalante italiano, la tipologia di condotte illecite denunciate e gli esiti dalle stesse scaturiti.

Allo stato il punto debole dell’istituto, come accolto nell’ordinamento italiano, è costituito dalla situazione di svantaggio in cui si trova il whistleblower.

E’ emersa la carenza di strumenti “di accompagnamento” (privatistici o pubblicistici) idonei a specificare al segnalante se il fatto rientri nell’ambito di applicazione della norma, la modalità di esplicazione della segnalazione e gli strumenti di tutela da trattamenti di “retaliation“.

Risultati attesi

Promozione buone policy di whistleblowing degli enti pubblici.
Realizzazione del sistema di gestione di condotte illecite dell’Autorità basato su tecnologia Open Source.
Realizzazione di un sistema di gestione di condotte illecite interne alla singola amministrazione basato su tecnologia Open Source da fornire in riuso.
Azioni di accompagnamento e di orientamento per coloro che agiscono in difesa del pubblico interesse durante l’attività lavorativa all’interno di un’organizzazione pubblica/partecipata (whistleblower).
Accordi di cooperazione con le associazioni civiche che a vario titolo svolgono il ruolo di “watchdog civici”, che garantiscano un controllo sociale diffuso e l’emersione di casi opachi intesa ad incoraggiare inchieste dedicate.
Diffusione della cultura del whistleblowing mediante azioni di sensibilizzazione, condotte anche tramite la collaborazione della società civile, intese a creare un terreno favorevole al whistleblowing.

 

IMPEGNI SPECIFICI E TIMELINE

 

1. Realizzazione piattaforma Anac per la gestione delle segnalazioni di illecito. Giugno 2017
Impegno nuovo Impegno già in corso

 

2. Azioni di accompagnamento e di orientamento. Aprile 2018
Impegno nuovo Impegno già in corso

 

3. Accordi di cooperazione con le associazioni civiche per emersione casi critici atti ad incoraggiare inchieste dedicate. Aprile 2018
Impegno nuovo Impegno già in corso

 

4. Iniziative di sensibilizzazione alla cultura del whisleblowing. Aprile 2018
Impegno nuovo Impegno già in corso

12 Commenti

  1. Alberto Cottica

    Non genererebbe più fiducia appoggiarsi ad applicazioni esistenti e soprattutto indipendenti dalla PA italiana (Wikileaks, Globalleaks etc.)?

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  2. Massimo Di Rienzo

    Chi scrive il commento è il promotore di spazioetico.com, una piattaforma per la formazione sulle tematiche relative alla prevenzione della corruzione. Ci siamo occupati fin da subito dello strumento “Whistleblowing” che riteniamo un elemento chiave nella strategia a disposizione delle amministrazioni. Abbiamo anche collaborato con la Campagna “Riparte il Futuro” ed abbiamo sostenuto e sosteniamo l’adozione di una normativa organica sul tema. Di seguito alcune considerazioni sulla scheda n. 16: “Sostegno e tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti (c.d. whistleblowing)”.
    Di seguito, i nostri commenti ad alcuni dei risultati attesi proposti nella scheda.

    Risultato atteso n. 1: Promozione buone policy di whistleblowing degli enti pubblici.

    Commento. Esistono varie tipologie di WB. Quello anonimo, che si appoggia su identità fortemente criptate, dove rileva la “qualità” oggettiva della segnalazione (della serie: non mi interessa sapere chi ha segnalato, vediamo se la segnalazione ha un fondamento oppure no).
    Ma esiste anche il WB che io chiamo “di relazione”, cioè, il segnalante si fa vivo quando ancora non ha deciso di segnalare (si trova nel famoso “dilemma etico”) e poi magari si impegna a rendere note le sue generalità al responsabile anticorruzione (o a altri) perché vuole attivare una “relazione”, vuole sapere come andrà a finire.
    Nel WB di “relazione” la letteratura internazionale si concentra sul ruolo del destinatario della segnalazione, nel nostro caso potrebbe essere il superiore gerarchico o il responsabile della prevenzione della corruzione (RPC). Il problema vero è che se anche una persona volesse segnalare, viene spesso dissuasa dalla percezione dell’incapacità del destinatario a gestire la segnalazione stessa.
    Esistono già molte Policy di Whistleblowing che hanno fatto scuola: due su tutte in ambito sanitario: La Policy della ASL di Cuneo e quella della APSS di Trento, che sono state adattate e adottate da un numero imprecisato di altre amministrazioni. Il problema, piuttosto, riguarda chi gestisce le Policy, cioè la preparazione dei Responsabili della Prevenzione della Corruzione (RPC). La gestione di una segnalazione è un compito molto delicato e coinvolge solo marginalmente competenze di tipo giuridico. Occorre essere capaci di gestire un dialogo con il WB, di proteggere effettivamente la riservatezza della segnalazione.
    Occorre anche saper mitigare i danni fatti dall’adozione di una norma incompleta e piuttosto lacunosa. E’ abbastanza ovvio, infatti, che la decisione di segnalare, che è un processo che può essere lungo e faticoso, dipende molto dalla certezza che nel momento in cui io segnalo avrò la garanzia assoluta che il mio nome non sarà rivelato. Se questa garanzia non esiste e se la decisione di rivelare l’identità può essere assunta in un momento successivo da un soggetto diverso da quello nei confronti del quale ho segnalato, questo scoraggerà il mio “comportamento di segnalazione”.
    Attualmente la legge 190 stabilisce che “Qualora la contestazione sia fondata, in tutto o in parte, sulla segnalazione, l’identità può essere rivelata ove la sua conoscenza sia assolutamente indispensabile per la difesa dell’incolpato”, e questo è in contrasto assoluto con il principio appena descritto, perché posticipa il momento in cui si assume la decisione di tutelare la riservatezza e, tra l’altro, la decisione viene affidata ad un terzo soggetto (Giudice o collegio disciplinare).
    Per risolvere questo problema che rischierebbe di minare alla base l’istituto del WB, alcuni RPC hanno deciso, autonomamente, di utilizzare la segnalazione come mero elemento informativo, utile semmai per avviare un percorso di approfondimento interno volto all’emersione di specifici comportamenti; l’RPC , cioè, valuta la fondatezza della segnalazione attraverso autonome iniziative di verifica. Pertanto, la segnalazione non viene mai utilizzata per avviare procedimenti disciplinari (il segnalante “raises a concern“, cioè, solleva una questione, ma poi l’organizzazione valuta, indaga e, se del caso, riqualifica, sanziona oppure denuncia). Se scaturiscono autonome evidenze dalle indagini interne, l’RPC utilizzerà quelle e solo quelle per avviare un procedimento disciplinare o penale. In questo modo si tutela effettivamente l’identità del segnalante che sa fin da subito che la sua segnalazione non sarà mai utilizzata per avviare procedimenti disciplinari e quindi non rischia di essere chiamato in causa da un Giudice o da un collegio disciplinare.
    Quanti RPC conosco che sanno gestire una segnalazione secondo questi canoni? Non più di una decina in Italia? Forse sono troppo ottimista.
    Per questo, sarebbe importante e interessante, piuttosto che costruire degli standard procedurali, valutare la capacità degli individui e delle organizzazioni (pubbliche e private) di gestire le segnalazioni. Pertanto, più che “promozione”, parlerei di un processo di “certificazione” delle Policy e di rafforzamento della capacità degli RPC di gestire le segnalazioni in maniera appropriata (che non significa solo “conforme” alla legge”), attraverso specifiche iniziative di formazione e di scambio.

    Risultato atteso n. 4: Azioni di accompagnamento e di orientamento per coloro che agiscono in difesa del pubblico interesse durante l’attività lavorativa all’interno di un’organizzazione pubblica/partecipata (whistleblower).

    Commento: si potrebbe pensare ad una architettura simile a quella che è stata adottata in Olanda con la “Casa dei WB”. La Casa è divisa in due sezioni. Una sezione “consultiva” e una sezione “investigativa”. Tali sezioni sono tenute rigorosamente separate.
    – La sezione consultiva ha il compito di accompagnare i potenziali segnalanti fornendo informazioni sulle modalità di segnalazione nel caso fossero testimoni o vengano a conoscenza di un illecito.
    – La sezione investigativa può, su richiesta del dipendente, avviare un’inchiesta sull’illecito segnalato. Inoltre, la sezione investigativa può condurre un’inchiesta sul modo in cui il datore di lavoro si è comportato nei confronti del dipendente a seguito di una segnalazione interna. Una volta che l’investigazione è stata completata, la sezione redige un rapporto nel quale invia raccomandazioni, se del caso, al datore di lavoro. Il rapporto può essere divulgato al pubblico. La sezione investigativa è autorizzata a richiedere informazioni e potrà ispezionare documenti aziendali. Il datore di lavoro ha l’obbligo di cooperare con l’inchiesta ed è anche obbligato a comparire per essere interrogato. La cooperazione può essere rifiutata solo se si tratta di informazioni o documenti la cui fornitura nuoccia agli interessi della sicurezza nazionale, o comporti una violazione del segreto professionale o di disposizioni di legge.
    In Italia la funzione investigativa potrebbe essere ricoperta da ANAC che però deve attrezzarsi meglio sul tema, mentre la sezione consultiva dovrebbe essere affidata a organizzazioni non governative, sul modello di Public Concern At Work UK (www.pcaw.uk.org). Tra queste, le organizzazioni più “attrezzate”, a mio modo di vedere, a sostenere i potenziali WB sono quelle che si occupano, ad esempio, dei testimoni di giustizia, categoria piuttosto affine ai WB.

    Risultato atteso n. 6: Diffusione della cultura del whistleblowing mediante azioni di sensibilizzazione, condotte anche tramite la collaborazione della società civile, intese a creare un terreno favorevole al whistleblowing.
    Commento: La tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti è una specifica misura del Piano Triennale Anticorruzione. Essa completa una scrittura ormai ricorsiva del ruolo e delle responsabilità del dipendente pubblico che, ad esempio, secondo l’articolo 8 del Codice di Comportamento, è tenuto a prestare una leale collaborazione con il Responsabile della Prevenzione della Corruzione. E come si realizza tale collaborazione? Appunto, anche attraverso la segnalazione di condotte illecite al proprio superiore gerarchico. Al dipendente pubblico, proprio in virtù di questo ruolo, viene chiesto di non rimanere nell’oscurità dell’anonimato, la segnalazione di comportamenti illeciti, infatti, fa parte del suo “mansionario”, potremmo dire del suo comportamento organizzativo. Niente di meno e niente di più di questo. E nel pieno rispetto di una dinamica di cooperazione operativa, al dirigente viene chiesto di, “…nel caso in cui riceva segnalazione di un illecito da parte di un dipendente, adottare ogni cautela di legge affinché sia tutelato il segnalante e non sia indebitamente rilevata la sua identità nel procedimento disciplinare, ai sensi dell’articolo 54-bis del decreto legislativo n. 165 del 2001” (articolo 13 comma 9 Codice di Comportamento PA).
    La legge, se vogliamo e per l’ennesima volta nella storia, affida al “civil servant” la missione di “guardiano” dell’interesse pubblico.
    Il problema, semmai, è che tale modello, seppure in astratto assolutamente convincente, è del tutto scollegato dalla realtà. Il ruolo del dipendente pubblico, così come viene disegnato dalla legge e dal Piano Nazionale Anticorruzione, si scontra con una cultura diffusissima che vede il dipendente che solleva una questione etica più come un “diffamatore” che come un “guardiano“. La cooperazione operativa spesso lascia il posto a piccati risentimenti di chi sente di essere messo in cattiva luce da una segnalazione che evidenzia, se non un coinvolgimento diretto, quantomeno una certa inadeguatezza nella gestione delle risorse a sua disposizione.
    E che dire dei guardiani stessi? E’ vero che esistono molti strenui difensori della legalità nelle nostre amministrazioni, ma si respira un clima generale che ho definito in altri ambiti di “abbandono etico“, non in un’ottica moralista di chi vuole insegnare agli altri cioè che giusto e ciò che è sbagliato, ma in un’ottica di totale assenza di spazi e tempi di riflessione individuale e collettiva sulle scelte che un decisore pubblico è tenuto a prendere.
    Su questo tema occorre promuovere alcuni singoli elementi della cosiddetta “cultura della segnalazione”:
    – Occorre che tutti facciano un passaggio di consapevolezza sul WB. Si deve distinguere tra “SEGNALAZIONE” e “DENUNCIA”. Il nuovo testo di legge che ora giace in Senato lo ha previsto anche a seguito di una nostra forte azione persuasiva. LA SEGNALAZIONE, NELL’OTTICA DELLA PREVENZIONE DELLA CORRUZIONE, NON E’ UNA DENUNCIA… La segnalazione ha, eminentemente, una valenza preventiva, cioè, attraverso la segnalazione si “solleva una questione” che riguarda comportamenti individuali, collettivi, ma anche mancanze organizzative. Gli inglesi usano il termine “raising a concern” che significa proprio questo. Si denuncia un atto, mentre si segnala un pericolo o una situazione idonea a generare un rischio. Si segnala in un’ottica di prevenzione, mentre si denuncia in un’ottica di repressione. Tutt’ora anche i commentatori che si dicono esperti della materia faticano a distinguere i due comportamenti.
    – Occorre insegnare il “comportamento di segnalazione” già nelle scuole primarie e secondarie. Esiste un importante isomorfismo tra l’istituto del Whistleblowing nell’ambito della prevenzione della corruzione e la segnalazione di un atto di bullismo di un pari o di un abuso da parte di un adulto nell’ambito della protezione del minore. Ad esempio, nel mondo anglosassone si utilizza la stessa parola “bullying” per descrivere il comportamento violento o minaccioso sia nel mondo del lavoro degli adulti sia nel mondo dei bambini/e. Così come le amministrazioni sono state chiamate a dotarsi di specifiche procedure di tutela, così anche le scuole possono essere accompagnate a dotarsi di specifiche procedure di salvaguardia o a costruire insieme ai bambini Policy più adeguate al contesto locale. Una Policy di Salvaguardia è un sistema basato su una procedura di riferimento che prevede un criterio specifico nella selezione di figure di riferimento tra gli adulti responsabili, l’adozione di un Codice di Condotta rispetto alla tutela dei minori conosciuto e sottoscritto da tutti gli adulti che operano a contatto con bambine, bambini e ragazzi, all’interno della propria organizzazione e di quella di eventuali partner coinvolti, la formazione e sensibilizzazione del personale sul tema dei diritti e della tutela dei minori e la valutazione preventiva dei possibili specifici rischi di abuso relativamente al tipo di attività svolta. La particolarità di questo approccio sta nel fatto che questa Policy viene costruita insieme ai bambini stessi, all’interno di un processo partecipativo in cui vengono coinvolti studenti e adulti di riferimento che, in questo caso, sono non solo i docenti ed il personale scolastico ma anche figure istituzionali come ad esempio, il Corpo della Polizia locale, i Carabinieri, la Polizia di Stato, l’Associazione di protezione civile, le Associazioni territoriali competenti in materia di sicurezza urbana) e quelle più rappresentative del tessuto sociale (Istituzioni comunali, Istituzioni scolastiche Associazioni del terzo settore).
    Il collegamento con la strategia anticorruzione inserita nel Piano Triennale risiede nel fatto che la costruzione di sistemi di protezione e l’esperienza positiva che i bambini e gli adolescenti possono effettivamente fare riguardo alla segnalazione di condotte particolarmente “odiose” (sia quando esse provengono da pari sia quando esse provengano da adulti), aumenti la capacità del “futuro” funzionario pubblico o del semplice cittadino di “segnalare” condotte illecite (pratiche corruttive, situazioni di maladministration, sperpero di danaro pubblico, pericolo per la sicurezza di cittadini, ecc.) di cui venga a conoscenza e che mettano a repentaglio l’interesse della collettività.
    – Come dicevamo sopra, l’anello debole del sistema è il soggetto nei confronti del quale le segnalazioni vengono rivolte, che spesso risulta incapace di prendere in seria considerazione ciò che gli viene rivelato, oppure reagisce in maniera difensiva interpretando la segnalazione come una critica al proprio modo di gestire un ambiente di lavoro.
    All’estero si soffermano molto sul clima che un datore di lavoro dovrebbe instaurare per facilitare l’emersione di comportamenti illeciti (in inglese si usa il termine “disclosure“): “…come datore di lavoro è buona norma creare un ambiente di lavoro aperto, trasparente e sicuro in cui i dipendenti si sentono in grado di parlare e di far emergere comportamenti eticamente questionabili“.
    E la “discuss-ability“, cioè, la capacità di mettere in discussione e di mettersi in discussione è anche una delle sette qualità etiche di un’organizzazione, secondo Muel Kaptein, autorevole ricercatore olandese.
    Dobbiamo smettere di pensare al Whistleblowing come un atto individuale, bensì cominciare a porci nell’ottica di una “RELAZIONE”, tra colui che segnala e colui che riceve la segnalazione. La tutela del dipendente pubblico che segnala è, pertanto, solo una faccia della medaglia. Il ruolo cruciale viene svolto dal datore di lavoro pubblico che è chiamato a gestire una delicatissima dinamica all’interno della quale la tutela della riservatezza è solo l’ultimo elemento.
    Maggiore enfasi deve essere posta al particolare “clima” che il datore di lavoro (pubblico) deve saper creare per fare in modo che i dipendenti facciano emergere le questioni etiche in un ambiente aperto, trasparente e sicuro.

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  3. Massimo Di Rienzo

    Promozione buone policy di whistleblowing degli enti pubblici.

    Commento. Esistono varie tipologie di WB. Quello anonimo, che si appoggia su identità fortemente criptate, dove rileva la “qualità” oggettiva della segnalazione (della serie: non mi interessa sapere chi ha segnalato, vediamo se la segnalazione ha un fondamento oppure no).
    Ma esiste anche il WB che io chiamo “di relazione”, cioè, il segnalante si fa vivo quando ancora non ha deciso di segnalare (si trova nel famoso “dilemma etico”) e poi magari si impegna a rendere note le sue generalità al responsabile anticorruzione (o a altri) perché vuole attivare una “relazione”, vuole sapere come andrà a finire.
    Nel WB di “relazione” la letteratura internazionale si concentra sul ruolo del destinatario della segnalazione, nel nostro caso potrebbe essere il superiore gerarchico o il responsabile della prevenzione della corruzione (RPC). Il problema vero è che se anche una persona volesse segnalare, viene spesso dissuasa dalla percezione dell’incapacità del destinatario a gestire la segnalazione stessa.
    Esistono già molte Policy di Whistleblowing che hanno fatto scuola: due su tutte in ambito sanitario: La Policy della ASL di Cuneo e quella della APSS di Trento, che sono state adattate e adottate da un numero imprecisato di altre amministrazioni. Il problema, piuttosto, riguarda chi gestisce le Policy, cioè la preparazione dei Responsabili della Prevenzione della Corruzione (RPC). La gestione di una segnalazione è un compito molto delicato e coinvolge solo marginalmente competenze di tipo giuridico. Occorre essere capaci di gestire un dialogo con il WB, di proteggere effettivamente la riservatezza della segnalazione.
    Occorre anche saper mitigare i danni fatti dall’adozione di una norma incompleta e piuttosto lacunosa. E’ abbastanza ovvio, infatti, che la decisione di segnalare, che è un processo che può essere lungo e faticoso, dipende molto dalla certezza che nel momento in cui io segnalo avrò la garanzia assoluta che il mio nome non sarà rivelato. Se questa garanzia non esiste e se la decisione di rivelare l’identità può essere assunta in un momento successivo da un soggetto diverso da quello nei confronti del quale ho segnalato, questo scoraggerà il mio “comportamento di segnalazione”.
    Attualmente la legge 190 stabilisce che “Qualora la contestazione sia fondata, in tutto o in parte, sulla segnalazione, l’identità può essere rivelata ove la sua conoscenza sia assolutamente indispensabile per la difesa dell’incolpato”, e questo è in contrasto assoluto con il principio appena descritto, perché posticipa il momento in cui si assume la decisione di tutelare la riservatezza e, tra l’altro, la decisione viene affidata ad un terzo soggetto (Giudice o collegio disciplinare).
    Per risolvere questo problema che rischierebbe di minare alla base l’istituto del WB, alcuni RPC hanno deciso, autonomamente, di utilizzare la segnalazione come mero elemento informativo, utile semmai per avviare un percorso di approfondimento interno volto all’emersione di specifici comportamenti; l’RPC , cioè, valuta la fondatezza della segnalazione attraverso autonome iniziative di verifica. Pertanto, la segnalazione non viene mai utilizzata per avviare procedimenti disciplinari (il segnalante “raises a concern“, cioè, solleva una questione, ma poi l’organizzazione valuta, indaga e, se del caso, riqualifica, sanziona oppure denuncia). Se scaturiscono autonome evidenze dalle indagini interne, l’RPC utilizzerà quelle e solo quelle per avviare un procedimento disciplinare o penale. In questo modo si tutela effettivamente l’identità del segnalante che sa fin da subito che la sua segnalazione non sarà mai utilizzata per avviare procedimenti disciplinari e quindi non rischia di essere chiamato in causa da un Giudice o da un collegio disciplinare.
    Quanti RPC conosco che sanno gestire una segnalazione secondo questi canoni? Non più di una decina in Italia? Forse sono troppo ottimista.
    Per questo, sarebbe importante e interessante, piuttosto che costruire degli standard procedurali, valutare la capacità degli individui e delle organizzazioni (pubbliche e private) di gestire le segnalazioni. Pertanto, più che “promozione”, parlerei di un processo di “certificazione” delle Policy e di rafforzamento della capacità degli RPC di gestire le segnalazioni in maniera appropriata (che non significa solo “conforme” alla legge”), attraverso specifiche iniziative di formazione e di scambio.Reference

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  4. Massimo Di Rienzo

    Si potrebbe pensare ad una architettura simile a quella che è stata adottata in Olanda con la “Casa dei WB”. La Casa è divisa in due sezioni. Una sezione “consultiva” e una sezione “investigativa”. Tali sezioni sono tenute rigorosamente separate.
    – La sezione consultiva ha il compito di accompagnare i potenziali segnalanti fornendo informazioni sulle modalità di segnalazione nel caso fossero testimoni o vengano a conoscenza di un illecito.
    – La sezione investigativa può, su richiesta del dipendente, avviare un’inchiesta sull’illecito segnalato. Inoltre, la sezione investigativa può condurre un’inchiesta sul modo in cui il datore di lavoro si è comportato nei confronti del dipendente a seguito di una segnalazione interna. Una volta che l’investigazione è stata completata, la sezione redige un rapporto nel quale invia raccomandazioni, se del caso, al datore di lavoro. Il rapporto può essere divulgato al pubblico. La sezione investigativa è autorizzata a richiedere informazioni e potrà ispezionare documenti aziendali. Il datore di lavoro ha l’obbligo di cooperare con l’inchiesta ed è anche obbligato a comparire per essere interrogato. La cooperazione può essere rifiutata solo se si tratta di informazioni o documenti la cui fornitura nuoccia agli interessi della sicurezza nazionale, o comporti una violazione del segreto professionale o di disposizioni di legge.
    In Italia la funzione investigativa potrebbe essere ricoperta da ANAC che però deve attrezzarsi meglio sul tema, mentre la sezione consultiva dovrebbe essere affidata a organizzazioni non governative, sul modello di Public Concern At Work UK (www.pcaw.uk.org). Tra queste, le organizzazioni più “attrezzate”, a mio modo di vedere, a sostenere i potenziali WB sono quelle che si occupano, ad esempio, dei testimoni di giustizia, categoria piuttosto affine ai WB.Reference

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  5. Massimo Di Rienzo

    La tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti è una specifica misura del Piano Triennale Anticorruzione. Essa completa una scrittura ormai ricorsiva del ruolo e delle responsabilità del dipendente pubblico che, ad esempio, secondo l’articolo 8 del Codice di Comportamento, è tenuto a prestare una leale collaborazione con il Responsabile della Prevenzione della Corruzione. E come si realizza tale collaborazione? Appunto, anche attraverso la segnalazione di condotte illecite al proprio superiore gerarchico. Al dipendente pubblico, proprio in virtù di questo ruolo, viene chiesto di non rimanere nell’oscurità dell’anonimato, la segnalazione di comportamenti illeciti, infatti, fa parte del suo “mansionario”, potremmo dire del suo comportamento organizzativo. Niente di meno e niente di più di questo. E nel pieno rispetto di una dinamica di cooperazione operativa, al dirigente viene chiesto di, “…nel caso in cui riceva segnalazione di un illecito da parte di un dipendente, adottare ogni cautela di legge affinché sia tutelato il segnalante e non sia indebitamente rilevata la sua identità nel procedimento disciplinare, ai sensi dell’articolo 54-bis del decreto legislativo n. 165 del 2001” (articolo 13 comma 9 Codice di Comportamento PA).
    La legge, se vogliamo e per l’ennesima volta nella storia, affida al “civil servant” la missione di “guardiano” dell’interesse pubblico.
    Il problema, semmai, è che tale modello, seppure in astratto assolutamente convincente, è del tutto scollegato dalla realtà. Il ruolo del dipendente pubblico, così come viene disegnato dalla legge e dal Piano Nazionale Anticorruzione, si scontra con una cultura diffusissima che vede il dipendente che solleva una questione etica più come un “diffamatore” che come un “guardiano“. La cooperazione operativa spesso lascia il posto a piccati risentimenti di chi sente di essere messo in cattiva luce da una segnalazione che evidenzia, se non un coinvolgimento diretto, quantomeno una certa inadeguatezza nella gestione delle risorse a sua disposizione.
    E che dire dei guardiani stessi? E’ vero che esistono molti strenui difensori della legalità nelle nostre amministrazioni, ma si respira un clima generale che ho definito in altri ambiti di “abbandono etico“, non in un’ottica moralista di chi vuole insegnare agli altri cioè che giusto e ciò che è sbagliato, ma in un’ottica di totale assenza di spazi e tempi di riflessione individuale e collettiva sulle scelte che un decisore pubblico è tenuto a prendere.
    Su questo tema occorre promuovere alcuni singoli elementi della cosiddetta “cultura della segnalazione”:
    – Occorre che tutti facciano un passaggio di consapevolezza sul WB. Si deve distinguere tra “SEGNALAZIONE” e “DENUNCIA”. Il nuovo testo di legge che ora giace in Senato lo ha previsto anche a seguito di una nostra forte azione persuasiva. LA SEGNALAZIONE, NELL’OTTICA DELLA PREVENZIONE DELLA CORRUZIONE, NON E’ UNA DENUNCIA… La segnalazione ha, eminentemente, una valenza preventiva, cioè, attraverso la segnalazione si “solleva una questione” che riguarda comportamenti individuali, collettivi, ma anche mancanze organizzative. Gli inglesi usano il termine “raising a concern” che significa proprio questo. Si denuncia un atto, mentre si segnala un pericolo o una situazione idonea a generare un rischio. Si segnala in un’ottica di prevenzione, mentre si denuncia in un’ottica di repressione. Tutt’ora anche i commentatori che si dicono esperti della materia faticano a distinguere i due comportamenti.
    – Occorre insegnare il “comportamento di segnalazione” già nelle scuole primarie e secondarie. Esiste un importante isomorfismo tra l’istituto del Whistleblowing nell’ambito della prevenzione della corruzione e la segnalazione di un atto di bullismo di un pari o di un abuso da parte di un adulto nell’ambito della protezione del minore. Ad esempio, nel mondo anglosassone si utilizza la stessa parola “bullying” per descrivere il comportamento violento o minaccioso sia nel mondo del lavoro degli adulti sia nel mondo dei bambini/e. Così come le amministrazioni sono state chiamate a dotarsi di specifiche procedure di tutela, così anche le scuole possono essere accompagnate a dotarsi di specifiche procedure di salvaguardia o a costruire insieme ai bambini Policy più adeguate al contesto locale. Una Policy di Salvaguardia è un sistema basato su una procedura di riferimento che prevede un criterio specifico nella selezione di figure di riferimento tra gli adulti responsabili, l’adozione di un Codice di Condotta rispetto alla tutela dei minori conosciuto e sottoscritto da tutti gli adulti che operano a contatto con bambine, bambini e ragazzi, all’interno della propria organizzazione e di quella di eventuali partner coinvolti, la formazione e sensibilizzazione del personale sul tema dei diritti e della tutela dei minori e la valutazione preventiva dei possibili specifici rischi di abuso relativamente al tipo di attività svolta. La particolarità di questo approccio sta nel fatto che questa Policy viene costruita insieme ai bambini stessi, all’interno di un processo partecipativo in cui vengono coinvolti studenti e adulti di riferimento che, in questo caso, sono non solo i docenti ed il personale scolastico ma anche figure istituzionali come ad esempio, il Corpo della Polizia locale, i Carabinieri, la Polizia di Stato, l’Associazione di protezione civile, le Associazioni territoriali competenti in materia di sicurezza urbana) e quelle più rappresentative del tessuto sociale (Istituzioni comunali, Istituzioni scolastiche Associazioni del terzo settore).
    Il collegamento con la strategia anticorruzione inserita nel Piano Triennale risiede nel fatto che la costruzione di sistemi di protezione e l’esperienza positiva che i bambini e gli adolescenti possono effettivamente fare riguardo alla segnalazione di condotte particolarmente “odiose” (sia quando esse provengono da pari sia quando esse provengano da adulti), aumenti la capacità del “futuro” funzionario pubblico o del semplice cittadino di “segnalare” condotte illecite (pratiche corruttive, situazioni di maladministration, sperpero di danaro pubblico, pericolo per la sicurezza di cittadini, ecc.) di cui venga a conoscenza e che mettano a repentaglio l’interesse della collettività.
    – Come dicevamo sopra, l’anello debole del sistema è il soggetto nei confronti del quale le segnalazioni vengono rivolte, che spesso risulta incapace di prendere in seria considerazione ciò che gli viene rivelato, oppure reagisce in maniera difensiva interpretando la segnalazione come una critica al proprio modo di gestire un ambiente di lavoro.
    All’estero si soffermano molto sul clima che un datore di lavoro dovrebbe instaurare per facilitare l’emersione di comportamenti illeciti (in inglese si usa il termine “disclosure“): “…come datore di lavoro è buona norma creare un ambiente di lavoro aperto, trasparente e sicuro in cui i dipendenti si sentono in grado di parlare e di far emergere comportamenti eticamente questionabili“.
    E la “discuss-ability“, cioè, la capacità di mettere in discussione e di mettersi in discussione è anche una delle sette qualità etiche di un’organizzazione, secondo Muel Kaptein, autorevole ricercatore olandese.
    Dobbiamo smettere di pensare al Whistleblowing come un atto individuale, bensì cominciare a porci nell’ottica di una “RELAZIONE”, tra colui che segnala e colui che riceve la segnalazione. La tutela del dipendente pubblico che segnala è, pertanto, solo una faccia della medaglia. Il ruolo cruciale viene svolto dal datore di lavoro pubblico che è chiamato a gestire una delicatissima dinamica all’interno della quale la tutela della riservatezza è solo l’ultimo elemento.
    Maggiore enfasi deve essere posta al particolare “clima” che il datore di lavoro (pubblico) deve saper creare per fare in modo che i dipendenti facciano emergere le questioni etiche in un ambiente aperto, trasparente e sicuro.Reference

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  6. Ferrucci Paola Alessandra

    Da segretario comunale e responsabile della prevenzione della corruzione (di due piccoli comuni pugliesi della provincia di Foggia) ritengo puntuale l’esame del commentatore che precede (dott. Di Rienzo) in quanto condotto con visione complessiva del contesto. Questi interventi normativi di tutela del WB serviranno forse a mitigare i sintomi di un fenomeno (la corruzione in senso lato) che se non curato in profondità, come chiaramente esposto nei precedenti commenti, non sarà mai debellato. Abbandono etico, clima organizzativo, clima sociale, preparazione completa degli uomini chiave chiamati a diffondere e sostituire l’etica alla tendenza corruttiva: su questo bisogna immediatamente intervenire e investire. Ed invece si lascia tutto al caso, ai singoli R.P.C. di ciascuna P.A., che continuano ad operare nel più completo isolamento (si attende ancora il software e la relativa documentazione che l’ANAC, con la determinazione n. 6 del 28.4.2015, ha messo a disposizione in riuso gratuito per tutte le amministrazioni richiedenti). Chi deve gestire le segnalazioni? Almeno fino a quando non saranno avviati e perseguiti i fondamentali interventi in ogni P.A. atti a debellare l’abbandono etico, a migliorare il clima organizzativo, a formare gli uomini chiave del cambiamento culturale, ha un senso suggerire organismi terzi, solo così sarebbe davvero garantita la tutela al WB. La tutela del WB è astrattamente misura di prevenzione della corruzione ma non può essere riferita all’ambito domestico e interno della singola P.A., deve trovare copertura, protezione di terzo superiore livello. Infatti la pratica del WB conduce oltre l’aspetto di prevenzione e può comportare l’applicazione di misure di accertamento e di repressione (ad esempio disciplinari, penali).

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  7. marco geremia carlo bava

    Corretto ma occorrerebbe andare oltre premiando chi denuncia l’illecito senza usare l’anonimato

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  8. Mauro Alovisio

    nell’ottica migliorativa, si riportano alcune prime osservazioni:
    – occorrerebbe raccogliere e tutelare le segnalazioni e i loro relativi autori non solo nel caso di dipendenti ma anche collaboratori,cooperatisti, consulenti che lavorano nel circuito della pa, delle società controllate e partecipate e delle aziende fornitrici delle pa e degli utenti del servizio (es. pazienti e studenti);
    – occorrerebbe coinvolgere i comitati unici di Garanzia degli enti e i consiglieri di fiducia regionali e locali al fine di creare una rete che possa intervenire al fine di evitare mobbing, discriminazini ai danni del soggetto che segnala gli illeciti (in molti enti il soggetto che segnala viene trasferito o è oggetto di azioni di ritorsione)
    – creare con la sinergia con Università e ordini professionali dei corsi e master al fine di formare degli specialisti in materia (in ambito giuridico, psicologico) informatico) che possano assistere i soggetti che segnalano
    -pianificare e organizzare campagne informative e contest, durante la settimana della legalità nelle scuole, al fine di introdurre nella nostra cultura il valore positivo del whistleblowersReference

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  9. Davide Del Monte - Transparency International Italia

    Da un punto di vista assolutamente PRATICO, lavorando in prima persona con i whistleblower e con i RPC, sottolineo l’assoluta necessità di coinvolgere nell’azione e con un ruolo di primo piano il Dipartimento per la Funzione Pubblica, ed in particolare l’ispettorato che si trova ad analizzare e decidere sui casi di ritorsione subiti dai whistleblower.

    Al momento, e non è un’opinione personale, il sistema è assolutamente disfunzionale, con un livello di interazione tra Whistleblower — RPC — Società Civile – ANAC — DfP che non lascia aperta pressoché alcuna porta ad esiti positivi per i dipendenti che subiscono ritorsioni.

    Oltre al DfP andrebbero poi coinvolti i sindacati, almeno i maggiori, che operano nel pubblico, il cui appoggio / consenso dell’iniziativa è di fondamentale importanza.

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  10. VENIS SPA

    Dal momento che le segnalazioni non sono previste come “anonime” ma si parla di tutela della riservatezza, è evidente che debbano essere previste elevate garanzie di riservatezza per chi ha il coraggio di denunciare. Ad oggi il segnalante non è certo che il suo nome non verrà rivelato e questo non agevola l’esercizio dell’istituto medesimo.Reference

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  11. Antonio Gaeta

    A partire dalla cassetta dei reclami esistente un po’ dovunque nel mondo già tanti anni fa, l’Italia ha sempre osteggiato questo genere di comportamenti, per altro ligi e fedeli da parte del dipendente. Forse, onde ridurne l’esposizione, al whistleblower, più che la riservatezza, andrebbe assicurata la tempestività dell’intervento e delle eventuali successive altrui sanzioni.Reference

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