2. Indicazioni preliminari

Questa sezione fa parte della consultazione FOIA in consultazione fino al 19 maggio 2017

               2.1. Definizioni

Di seguito, si forniscono alcune precisazioni terminologiche utili ai fini della presente Circolare e corrispondenti a quelle già indicate nelle richiamate Linee Guida A.N.AC. (§ 1):

    1. il d.lgs. n. 33/2013, come modificato dal d.lgs. n. 97/2016, è di seguito indicato come “decreto trasparenza”;
    2. l’accesso disciplinato dal capo V della legge n. 241/1990 è di seguito indicato come “accesso procedimentale” o “accesso documentale”;
    3. l’accesso ai documenti oggetto degli obblighi di pubblicazione, di cui all’art. 5, comma 1, del decreto trasparenza, è di seguito indicato come “accesso civico” o “accesso civico semplice”;
    4. l’accesso ai dati e ai documenti in possesso delle pubbliche amministrazioni, di cui all’art. 5, comma 2, del decreto trasparenza è di seguito indicato come “accesso civico generalizzato” o “accesso generalizzato”;
    5. le “Linee guida recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all’accesso civico” adottate ai sensi dell’art. 5, c. 2, del d.lgs. n. 33/2013 dall’Autorità nazionale anticorruzione con delibera n. 1309 del 28 dicembre 2016, sono di seguito indicate come “Linee guida A.N.AC.”
  1. 2.2. Criteri applicativi di carattere generale
  1. A seguito dell’adozione del d.lgs. n. 97/2016, l’ordinamento italiano riconosce la libertà di accedere alle informazioni in possesso delle pubbliche amministrazioni come diritto fondamentale, in conformità all’art. 10 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo (CEDU), che è norma internazionale rilevante per l’ordinamento interno in forza dell’art. 117, c. 1, Cost.Come chiarito nelle Linee guida A.N.AC. (§ 2), l’accesso generalizzato mira a rafforzare il carattere democratico dell’ordinamento, promuovendo un dibattito pubblico informato e un controllo diffuso sull’azione amministrativa (art. 5, c. 2, d.lgs. n. 33/2013). A differenza del diritto di accesso procedimentale o documentale, il diritto di accesso generalizzato garantisce il bene “conoscenza” in via autonoma, a prescindere dalla titolarità di un interesse qualificato e differenziato. A differenza del diritto di accesso civico “semplice”, che riguarda esclusivamente le informazioni oggetto di pubblicazione obbligatoria (art. 5, c. 1, d.lgs. n. 33/2013), il solo limite al diritto di conoscere è rappresentato dagli interessi pubblici e privati espressamente indicati dall’articolo 5-bis, con conseguente inammissibilità di un diniego fondato su altre ragioni.Pertanto, il diritto di accesso generalizzato:
    • dal punto di vista soggettivo, non ammette restrizioni alla legittimazione del richiedente (art. 5, c. 3, d.lgs. n. 33/2013);
    • dal punto di vista oggettivo, è tendenzialmente onnicomprensivo, fatti salvi i limiti indicati dall’art. 5-bis, c. 1-3, oggetto delle Linee guida A.N.AC..

    Dal carattere fondamentale del diritto di accesso generalizzato e dal correlato principio di pubblicità e conoscibilità delle informazioni in possesso delle pubbliche amministrazioni derivano alcune implicazioni di carattere generale che è opportuno richiamare, in quanto utili come criteri guida dell’applicazione della normativa in esame.

    1. Il principio della tutela preferenziale dell’interesse conoscitivo

    In considerazione della portata generale del principio di conoscibilità e pubblicità che è alla base dell’istituto dell’accesso generalizzato, nei casi dubbi le amministrazioni dovrebbero dare applicazione al principio della tutela preferenziale dell’interesse conoscitivo del richiedente, (v. anche Linee guida A.N.AC., § 2.1.).

    In base a tale principio, data la più ampia tutela assicurata dall’accesso generalizzato all’interesse conoscitivo del richiedente, qualora non sia specificato un diverso titolo giuridico dell’istanza (ad es. procedimentale, ambientale, ecc.), la stessa dovrà essere trattata dall’amministrazione come istanza di accesso generalizzato.

    1. Il criterio del minor aggravio possibile nell’esercizio della pretesa conoscitiva

    Sul piano procedimentale, il principio appena richiamato dovrebbe indurre le pubbliche amministrazioni a privilegiare il criterio del minor aggravio possibile nell’esercizio della pretesa conoscitiva. In particolare, in assenza di una espressa previsione legislativa che le autorizzi, le amministrazioni non possono esigere dal richiedente l’adempimento di formalità o oneri procedurali, ponendoli come condizioni di ammissibilità dell’istanza di accesso. Salvo quanto specificato più avanti (§ 3), deve ritenersi in linea di principio contraria alle finalità della disciplina legislativa in tema di accesso generalizzato la possibilità di dichiarare inammissibile una istanza di accesso generalizzato per motivi formali o procedurali.

    • I limiti all’adozione di regolamenti interni

    Qualora una pubblica amministrazione decida di adottare un regolamento interno in materia di accesso, come suggerito nelle suddette Linee guida dell’A.N.AC. (§ 3.1), occorre tener conto della riserva di legge prevista dall’art. 10 della CEDU, da cui deve ritenersi coperto il diritto di accesso generalizzato in esame (Linee guida A.N.AC., § 2.1).

    Di conseguenza, deve ritenersi che ciascuna amministrazione possa disciplinare con regolamento interno esclusivamente i profili procedurali e organizzativi di carattere interno. Al contrario, i profili di rilevanza esterna, che incidono sull’estensione del diritto (si pensi alla disciplina dei limiti o delle eccezioni al principio dell’accessibilità), devono ritenersi coperti dalla richiamata riserva di legge.

    In particolare, diversamente da quanto previsto dall’art. 24, c. 6, l. n. 241/1990 in tema di accesso procedimentale, non è possibile individuare con regolamento le categorie di atti sottratti all’accesso generalizzato. Ciascuna amministrazione è chiamata ad applicare le previsioni legislative rilevanti (art. 5-bis, d.lgs. n. 33/2013), tenendo nella dovuta considerazione lo strumento di orientamento delle prassi applicative appositamente previsto dal decreto trasparenza, cioè le richiamate Linee guida dell’A.N.AC., oggetto di periodico aggiornamento in base all’evoluzione della prassi (§ 9).

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3 Commenti

  1. Francesco Addante

    Le linee guida anglosassoni ritengono che “ogni autentico tentativo di descrivere le informazioni è sufficiente a far “scattare” il diritto alla conoscenza anche se la descrizione non è chiara (ambigua o con diverse potenziali interpretazioni) o si pensa che sia troppo ampia o irragionevole” .

    Quindi ‘non si può rifiutare una richiesta semplicemente perché non sembra essere di molto valore’ e “qualsiasi lettera o e-mail ad un’autorità pubblica per chiedere accesso è ritenuta giuridicamente valida quale richiesta di informazioni protocollata ai sensi del FOIA, così come una semplice domanda. Per gli stessi motivi deve essere un obbligo e non una facoltà quella di chiedere, da parte delle Amministrazioni, agli istanti una precisazione più dettagliata del contenuto richiestoReference

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  2. Michele Deodati

    Uno dei motivi per cui il FOIA stenta a decollare riguarda la presenza, nel nostro ordinamento, di tre tipi diversi di accesso. Il cittadino è fermo all’accesso ex l. 241, che conosce vagamente per sentito dire. Non riesce a distinguere e ad utilizzare altre due forme di accesso. Semplicemente non conosce la materia, non sa cosa farsene, non ne capisce l’utilità, che pure sarebbe rilevante. Lo so che per gli addetti ai lavori queste considerazioni fanno accapponare la pelle, ma spostandoci almeno per un attimo dall’altra parte della scrivania, è questo che pensano i cittadini. il FOIA è troppo “difficile”, L’Italia non ha mai avuto la cultura della trasparenza, non pretenderemo mica di infonderla per decreto in pochi mesi, vero? Faccio inoltre presente che la maggior parte delle richieste di accesso sono presentate strumentalmente da soggetti che mirano a finalità distorsive, oppure hanno semplicemente voglia di curiosare nei fatti privati altrui(!), per cui ci troviamo spesso nella condizione di dover tutelare non tanto i “segreti” della P.A., che per quanto mi riguarda non sono mai esistiti, ma piuttosto le posizioni dei privati cittadini da incursioni abusive. E allora si arriva al paradosso di dire: fortunatamente non conoscono il FOIA e hanno fatto un accesso ex art. 22 l. 241… Naturalmente ci guardiamo bene dallo spiegare a questi soggetti che esiste l’accesso civico!Reference

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  3. fattimiei

    Questa è pura follia. I regolamenti interni (o le circolari, o qualsiasi altro atto interno) DEVONO individuare gli atti sottratti all’accesso perchè la legge prima e le linee guida poi sono troppo generiche! Non farlo significa l’anarchia interpretativa. Ovviamente non si può introdurre nulla di nuovo ma chiarire le casistiche è INDISPENSABILE. Pensare che si possano “applicare” le categorie legislative senza spiegarle in concreto significa non aver mai lavorato in un ufficio pubblico operativo.Reference

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