Standard aperti per l’inclusività e la partecipazione della società civile nel monitoraggio della spesa pubblica

L’impegno mira a creare le condizioni per favorire l’uso del patrimonio informativo esistente a livello nazionale ed europeo, partendo dal miglioramento e dalla messa a sistema di risorse esistenti ed avviando un ciclo virtuoso di co-creazione che coinvolga tutti gli stakeholder. Ciò comporta un impegno a rendere più fruibili le proprie risorse informative da parte delle amministrazioni che possiedono dati che, pur non rappresentando direttamente i flussi di implementazione del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) possano fornire comunque informazioni rilevanti a favorire la partecipazione e l’inclusione della società civile nei processi di monitoraggio. Tale impegno si concretizza ad esempio nella pubblicazione di dati in formato aperto, nel mettere a disposizione piattaforme per la loro visualizzazione e nell’adozione di formati standard condivisi e largamente diffusi.

In particolare, l’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC) è impegnata a migliorare la fruibilità da parte della società civile e degli stakeholder dei dati raccolti nella Banca Dati Nazionale dei Contratti Pubblici, riconosciuta dal Codice dell'Amministrazione Digitale (CAD) come banca dati di interesse nazionale. Ciò si realizza con la messa a disposizione, attraverso un portale a libero accesso, di cruscotti per la navigazione e l’analisi self-service dei dati pubblicati, di dataset in formato aperto RDF (Resource Description Framework) e nell’adozione dello standard OCDS (Open Contracting Data Standard) per la loro rappresentazione. I dati presenti nella Banca dati vengono comunicati all'Autorità dai Responsabili Unici del Procedimento (RUP) delle Stazioni Appaltanti e sono pubblicati nella loro forma originaria.

Lo standard OCDS è il principale standard internazionale per la pubblicazione in formato aperto di dati e informazioni relativi alla pianificazione, all'appalto e all'attuazione delle gare pubbliche, il cui utilizzo ed è stato promosso anche dal G20, dal G7 e dalle principali organizzazioni internazionali, tra le quali l’OCSE. In particolare, si prevede di adottare il profilo di OCDS per l’Unione Europea, in modo che i dati in formato aperto siano anche confrontabili con quelli raccolti dal portale di pubblicazione della gazzetta europea TED, preparando la strada per il confronto con questa fonte dati.

L’obiettivo generale è valorizzare alcune risorse informative già attualmente esistenti a livello nazionale, mettendole a sistema, favorendo così i processi di inclusione degli attori della società civile nel monitoraggio della spesa pubblica.

Il risultato atteso è costituito dalla disponibilità di dati aperti e machine readable delle gare/appalti, parte dei quali sarà relativa ad appalti che implementano il PNRR; si prevede che ANAC pubblichi i dataset riguardanti la fase di pubblicazione del bando di gara, la fase di aggiudicazione e quella finale degli appalti in formato aperto secondo il modello proposto da Open Contracting Partnership per tutti gli appalti di valore superiore a 40.000 €. Si prevede che all’impegno partecipino altre amministrazioni, in modo che si possano individuare i piani di sviluppo implementati dagli appalti (banca dati OpenCup) ed eventualmente che si possa ricevere l’informazione riguardante gli appalti rilevanti per il PNRR attraverso una fonte dati esterna, rispettando il principio del Once Only.

Il Dipartimento per la Trasformazione Digitale (DTD) del Ministero per l’Innovazione tecnologica e la Transizione digitale contribuisce alla realizzazione dell’impegno attraverso l’aggiornamento del contenuto semantico dei dati pubblicati su National Data Catalog e la pubblicazione di Application Programming Interface (API) su Piattaforma Digitale Nazionale Dati con la relativa meta datazione, in modo tale da rendere tali informazioni compatibili con gli standard OCDS.

I cittadini e le organizzazioni della società civile lamentano la carenza di fonti di dati aperte e fruibili per monitorare la spesa pubblica in maniera capillare. I dati condivisi dalle pubbliche amministrazioni sono spesso pubblicati sotto forma di indicatori, in forma aggregata o seguendo schemi particolari che replicano i formati di raccolta o derivano dalle esigenze particolari dell’amministrazione che li raccoglie: a volte è difficile collegare dati provenienti da diverse amministrazioni, confrontarli con fonti aperte o commerciali o con quelli di altri paesi.

Il problema è reso ancora più grave dal quadro di bassa alfabetizzazione digitale esistente nel nostro paese, che impedisce una piena fruizione delle fonti di dati pubbliche anche quando queste esistono e sono disponibili e più in generale non favorisce l’inclusione della società civile in processi di analisi e monitoraggio. Il superamento di questo problema costituisce un fattore abilitante per un’innovazione digitale inclusiva.

L’adozione di formati standard e regole comuni per la pubblicazione dei dati sugli appalti, sia a livello nazionale che europeo, favorisce il coinvolgimento della società civile nel monitoraggio della spesa pubblica ed il confronto con quanto avviene in altri paesi. L’utilizzo di standard condivisi favorirà l’analisi delle iniziative inserite nel PNRR.

Si può quindi prevedere un doppio livello di soluzione del problema prospettato nella precedente sezione: il processo di standardizzazione favorisce l’interoperabilità e la possibilità di collegare fonti di dati diverse; l’adozione di uno standard maturo e diffuso a livello internazionale crea le condizioni per il monitoraggio ed il confronto con altri paesi e la semplificazione derivante dall’adozione di un formato unico e ben documentato quale OCDS dovrebbe ridurre le barriere di ingresso per i processi di governance partecipativa, favorendo così lo sviluppo di competenze da parte di cittadini ed imprese e l’innovazione digitale inclusiva.

L’impegno è allineato ai valori e ai pilastri di Open Government Partnership poiché consente di valorizzare la trasparenza, sostenere la partecipazione civica e migliorare l’accountability e l’integrità nel governo delle risorse. Gli appalti pubblici sono uno degli insiemi di dati più preziosi e la loro disponibilità in formato aperto è un elemento fondamentale e decisivo per il successo di un piano di governo aperto, perché attraverso gli appalti le amministrazioni impiegano risorse pubbliche per acquistare beni e servizi e per realizzare opere che devono servire la cittadinanza.

Più in dettaglio, l’impegno mira anche a favorire l'accesso alle nuove tecnologie per l'apertura e la responsabilità. Adottare Open Contracting Data Standard (OCDS), uno standard open source per i governi per rilasciare le loro informazioni sugli appalti in modo accessibile e facile da usare, consente di raccogliere tutti i benefici della trasparenza, della responsabilità e della partecipazione.

L’impegno appare coerente con il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR), con particolare riferimento alla Missione 1 (Digitalizzazione, innovazione, competitività e cultura), ambito di intervento “Digitalizzazione PA -Componenti: M1C1 Digitalizzazione, innovazione e sicurezza nella pubblica amministrazione, Investimenti e riforme: Dati e interoperabilità (Investimento 1.3), con una dotazione di spesa pari a 0.65 miliardi di euro.

Per l’attività di monitoraggio sull’attuazione del PNRR italiano è previsto lo sviluppo di un apposito sistema informatico da parte del Ministero dell’economia e delle finanze, Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato (art. 1, comma 1043, legge n. 178/2020). Tale sistema di monitoraggio rileva tutti i dati relativi all’attuazione del PNRR, sia a livello finanziario, attraverso la rilevazione delle spese sostenute per l’attuazione delle misure e delle riforme che a livello fisico e procedurale, attraverso la rilevazione di specifici indicatori. Il sistema del Ministero dell'Economia e delle Finanze (MEF) prevede anche di acquisire i dati di avanzamento dei target e delle milestones, assicurando la tracciabilità e trasparenza delle operazioni e la condivisione dei dati tra i diversi soggetti coinvolti nella Governance del PNRR medesimo; è previsto che a tali dati e informazioni, in formato aperto e machine readable, abbiano accesso anche tutti i cittadini, garantendo l’applicazione della normativa italiana ed europea in tema di dati pubblici e aperti e sulla trasparenza amministrativa (art.9 del DPCM 15 settembre 2021).

Collegamenti ad altri piani pertinenti, come un piano di sviluppo nazionale o una strategia anticorruzione: una coalizione di organizzazioni della società civile e professionisti ha recentemente lanciato la Open Spending EU Coalition; l’iniziativa è stata avviata per incoraggiare e sostenere l’apertura dei dati della spesa pubblica, incluse le nuove iniziative incluse nel PNRR. La coalizione lavora per assicurare che la spesa dei governi sia effettuata in modo aperto, equo, efficiente. La coalizione ha redatto una serie di raccomandazioni specificamente legate alla trasparenza dei Piani di Ripresa e Resilienza dell'UE, delineando esattamente quali informazioni dovrebbero essere pubblicate proattivamente dagli stati membri dell'UE.

Costituzione di un gruppo di lavoro (GdL) per favorire l’apertura e l’inclusività del patrimonio informativo relativo agli appalti pubblici attraverso l’adozione di standard condivisi, come OCDS. ANAC nel GdL svolgerà il ruolo di facilitatore mettendo anche a disposizione una prima fonte dati ad alto impatto (High Value Data Set - portale open data di ANAC) ed il portale di Analisi self-service, per stimolare la partecipazione di tutti gli stakeholder. Le organizzazioni della società civile saranno chiamate a svolgere un focus sul coinvolgimento nell’utilizzo dei dati in formato aperto. 
Data di inizio e fine dell'attività
1° marzo 2022 31 dicembre 2023

Ricognizione delle fonti dati attualmente esistenti che possano integrare quella di ANAC per coprire al meglio i fabbisogni informativi della società civile. Reciproco Empowerment e condivisione delle esperienze tra le organizzazioni della società civile, per favorire l’implementazione dell’azione successiva. 
Data di inizio e fine dell'attività
1° aprile 2022 31 dicembre 2023

Integrazione dei dati ANAC con altre fonti dati - es: OpenCUP, OpenCoesione - può avvenire in parallelo con il ciclo precedente - possibilità di sinergie con l’azione “partecipazione” e con il dibattito civico. Questa azione sarà in carico alle organizzazioni della società civile e mira a rendere concreti i risultati dell’empowerment: ANAC ricoprirà il ruolo di facilitatore.
Data di inizio e fine dell'attività
1° settembre 2022 31 dicembre 2023

Raccolta dei feedback, suggerimenti per il miglioramento dei portali dati (indicatori di qualità dal punto di vista degli utenti dei dati, come usabilità, semplicità di utilizzo, copertura degli ambiti rilevanti, utilità). 
Data di inizio e fine dell'attività
1° settembre 2022 31 dicembre 2023

Aggiornamento o ampliamento del contenuto semantico pubblicato su NDC - National Data Catalog per l'Interoperabilità Semantica, in modo che sia compatibile con OCDS (in collaborazione con il Dipartimento per la Trasformazione Digitale). 
Data di inizio e fine dell'attività
1° aprile 2022 31 dicembre 2023

Pubblicazione API su PDND con relativa meta datazione attraverso il National Data Catalog per l'Interoperabilità Semantica (in collaborazione con il Dipartimento per la Trasformazione Digitale).
Data di inizio e fine dell'attività
1° settembre 2022 31 dicembre 2023

• Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC)

Altri attori coinvolti nell’attuazione - Settore pubblico

• Ministero per l’innovazione tecnologica e la Transizione Digitale - DTD Dipartimento per la Trasformazione Digitale (DTD)
• Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento per la programmazione e il coordinamento della politica economica (DIPE) – OpenCUP
• Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento per le Politiche di Coesione (DPCoe)

Altri attori coinvolti nell’attuazione - Organizzazioni società civile (OSC) e settore privato

• Associazione OnData
• Associazione Monithon
• Cittadinanzattiva
• Fondazione Etica
• Osservatorio Civico PNRR
• Parliament Watch Italia (PWI)
• Transparency International Italia

ANAC Autorità Nazionale Anticorruzione (Ufficio Relazioni Internazionali), Giovanni Paolo Sellitto: Relazioni.Internazionali@anticorruzione.it

Dipartimento della Funzione Pubblica, Ugo Bonelli, Task Force OG: ogp@funzionepubblica.it