Partecipazione e dibattito pubblico

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La partecipazione dei cittadini alle politiche pubbliche permette di sviluppare processi decisionali inclusivi, che aiutano le amministrazioni a comprendere i bisogni a cui rispondere e a compiere scelte migliori, grazie al contributo dei destinatari.

Per essere tale, un percorso partecipativo deve affrontare le questioni in una chiave propositiva, senza limitarsi a registrare le preferenze su opzioni definite a priori. Una vera partecipazione genera un confronto aperto a tutti gli interessi, anche quelli dei singoli cittadini e, diversamente da quanto avviene nelle assemblee, favorisce lo scambio e il reciproco apprendimento tra i partecipanti. Perché ciò possa avvenire è fondamentale che il processo sia fortemente strutturato, in modo da facilitare l’ascolto reciproco e il dialogo, e gestito tecnicamente attraverso processi di facilitazione. Inoltre, per non generare frustrazione nei partecipanti, ogni percorso partecipativo dovrebbe essere orientato alla produzione di un risultato condiviso, attraverso la definizione di un patto, pubblico e trasparente, che è bene sia sancito all’inizio con i partecipanti che accettano di prenderne parte.

Il contesto teorico di riferimento nell’ambito della partecipazione scelto da Open Government Partnership (OGP) è quello della “democrazia deliberativa”, un paradigma elaborato allo scopo di migliorare la democrazia attraverso il dialogo e il dibattito informato fra cittadini; il termine “deliberazione” (dal verbo inglese “to deliberate”) non significa “decisione”, ma “valutazione” approfondita attraverso la discussione e il confronto fra punti di vista diversi.

Il rapporto di fiducia tra cittadini e istituzioni è l’ingrediente essenziale per l’attuazione delle politiche pubbliche; numerosi studi internazionali hanno mostrato come la fiducia verso le istituzioni abbia un andamento altalenante, anche per motivazioni contingenti. Il report Government at a Glance 2019 dell’Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico (OCSE ) mostra che solo il 45% dei cittadini dei paesi membri si fida del proprio governo, mentre l’Edelman Trust Barometer riporta che  il 66% dei cittadini di 28 paesi a livello mondiale, pensa che i propri governi non siano in grado di affrontare le sfide che hanno di fronte. In questo contesto, aumenta la percentuale dei cittadini che vogliono far sentire la propria voce sulle questioni che li riguardano; una “voce” che costituisce una risorsa per i governi e le amministrazioni.

La promozione di pratiche sostenibili anche dal punto di vista sociale, nelle politiche degli Stati membri, è anche una richiesta dell’Europa: nel Piano d’Azione per la democrazia europea, approvato dalla Commissione nel dicembre del 2020, si raccomanda infatti la democrazia deliberativa per l’attuazione del Next generation EU. Inoltre, la stessa Presidente Ursula von der Leyen ha dichiarato nel suo discorso di insediamento che “l’Unione Europea non significa solo partiti e politica, regole o normative, mercati o valute: si tratta, innanzitutto e soprattutto, delle persone e delle loro aspirazioni”.

Per questa ragione è indispensabile che, alla vigilia del più imponente piano di spesa pubblica e privata sostenuto dal Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR), vengano realizzate misure per prevenire l’insorgere di conflitti con i cittadini, causati da una scarsa informazione e da un loro mancato coinvolgimento, nella realizzazione dei progetti di sviluppo e di ammodernamento del Paese.

 

Il contesto nazionale tra qualità della democrazia e PNRR

Da più di vent’anni in Italia si svolgono processi partecipativi per coinvolgere tutti i soggetti interessati nelle discussioni su decisioni o sulla realizzazione di opere pubbliche, in una fase preliminare, quando ancora i progetti possono essere migliorati. Il processo di solito si svolge attraverso incontri di approfondimento gestiti in modo strutturato, con la presenza di esperti, improntati al dialogo e non allo scontro. Tale approccio, tuttavia, non deve essere confuso con l’utilizzo di piattaforme di e-democracy per favorire la democrazia diretta, che anche in Italia ha visto recentemente una forte accelerazione. Le piattaforme di e-democracy possono rappresentare uno strumento utile per i promotori di processi inclusivi, per estendere il bacino dei partecipanti grazie alla possibilità di superare le barriere di spazio e tempo della rete. L’utilizzo di questi strumenti deve essere accompagnato da processi deliberativi che garantiscano la qualità del coinvolgimento attivo dei partecipanti, anche su scala locale e con incontri che favoriscono il dialogo, per perseguire la ricerca di soluzioni più condivise.

In passato, molti processi partecipativi sono stati promossi spontaneamente dalle regioni o dai comuni interessati alla qualità della democrazia nei propri territori, in alcuni casi con leggi regionali o regolamenti comunali per promuovere e finanziare tali processi. Su scala nazionale, un’importante novità è stata introdotta nel nostro ordinamento e riguarda le opere pubbliche: l’approccio deliberativo è stato introdotto nel 2018 con il Dibattito pubblico obbligatorio per tutte le opere al di sopra di una certa soglia di costo o di dimensione.

 

La partecipazione nei Piani d’Azione Nazionale per il governo aperto

Il Governo italiano si è impegnato  a promuovere presso le amministrazioni  le consultazioni pubbliche online come strumento utile al decisore pubblico per migliorare la qualità delle decisioni.

A tal fine, nel 3° Piano d’Azione Nazionale sono state co-prodotte nel 2017 le “Linee guida per la consultazione in Italia”, recentemente utilizzate da Sogin per l’impostazione del Seminario nazionale sul deposito unico di scorie radioattive.

In seguito, con il 4° Piano d’Azione Nazionale, nel 2019 il Governo ha reso disponibile a tutte le pubbliche amministrazioni centrali la piattaforma open source  (ParteciPa) e a tutte le pubbliche amministrazioni locali lo stesso applicativo in riuso, quali strumenti utili a realizzare processi partecipativi online.  Complessivamente la piattaforma ParteciPa ha ospitato fino a oggi circa 15 consultazioni a scala nazionale.

Sul tema si segnala che tra le raccomandazioni espresse dall’ Independent Reporting Mechanism (IRM) vi è quella di rafforzare il livello di collaborazione aumentando la partecipazione attiva della società civile al processo per la definizione degli impegni da inserire nei piani d’azione nazionale per il governo aperto. Non meno importante, a tale raccomandazione si aggiunge inoltre l’indicazione generalizzata di sviluppare e implementare un sistema di monitoraggio civico per garantire un’assegnazione e un utilizzo trasparente dei finanziamenti previsti in risposta al COVID-19.

In quest’ottica, nell’ambito del processo di co-creazione del 5° Piano d’Azione Nazionale, sono stati identificati i seguenti obiettivi generali:

  • promozione delle opportunità di partecipazione previste dalla normativa nazionale per il PNRR e il piano dei fondi complementari, a supporto della realizzazione dei percorsi di coinvolgimento dei cittadini volti a migliorare l’attuazione delle misure previste;
  • supporto alle pratiche avanzate di partecipazione nei diversi livelli di governo.

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